Дихотомия государственной власти как социально-политическая основа гражданской службы

Государственная власть помимо внешнего разделения по вертикали и горизонтали внутри себя функционально делится еще на две части — известный принцип дихотомии государственной власти (гр. dichotomia < dicha — два + tome — сечения): на работников, осуществляющих политическую власть в государственных органах, и на работников, осуществляющих в этих же органах административную власть или гражданскую службу (рис. 2).

Понятие «администрация» происходит от латинского ad+ministrnre, что означает «служить для». При этом глагол ministrare является производным от существительного ministris, что переводится как «слуга».

Этимология слова в значительной мере отражает существо дела. В любой управленческой структуре администрация находится в подчиненном положении у какой-либо власти — политической, экономической, социальной.

Она придается этой власти в качестве вспомогательной управленческой силы для содействия осуществлению ее полномочий. В этом смысле понятие «администрация» равнозначно понятию «аппарат» (лат. apparatus — совокупность работников какой-либо организации).

Он считал, что государство выполняет две базовые функции: политическую, которая состоит в выработке для страны общих направлений развития и общих законов, а также административную, которая является приложением этих общих направлений и законов к конкретным людям и ситуациям.

Поскольку административные функции, по его мнению, отличаются от политических, то они должны быть деполитизированы. По словам Вильсона, административные вопросы — это не политические вопросы. Хотя политика устанавливает задачи для государственной службы, не должно быть терпимо положение, когда политика манипулирует административными структурами.

Доктрина дихотомии (раздвоения) государственной власти на политическое руководство и гражданскую службу довольно быстро приобрела широкую известность и признавалась почти всеми политиками и политологами. Распространение этой доктрины имело три основных следствия.

Во-первых, она заложила теоретический фундамент новой науки о гражданской службе, которая формировалась как новая ветвь политологии.

Гражданская служба концентрировалась на проблемах формирования государственной администрации, рекрутирования и обучения гражданских служащих таким образом, чтобы они могли действовать с максимальной эффективностью и экономичностью.

Во-вторых, дихотомия между политиками и администраторами дала удовлетворительное теоретическое обоснование существованию постоянной профессиональной гражданской службы.

Утверждалось, что поскольку гражданские служащие являются только исполнителями той политики, которая определяется политическими руководителями, то нет необходимости в том, чтобы гражданские служащие были непосредственно ответственными перед избирателями.

Наконец, в-третьих, эта дихотомия привела к установлению основных принципов для организации государственного управления.

В соответствии с ними считалось, что все официальные лица, отвечающие за политику, должны избираться или назначаться выбранными официальными лицами на короткий период времени, а все гражданские служащие, аппаратные работники должны отбираться на основе системы оценок профессиональных качеств и находиться в должности столь долго, сколь долго они сохраняют профессиональную компетентность и эффективность. Именно эта идея заложена в один из основных организационных принципов гражданской службы — принцип пожизненного найма, работы на постоянной основе.

Благодаря этому принципу обеспечиваются устойчивость и надежность в деятельности государства. Практика свидетельствует, что в современных условиях сильное государство невозможно без высокопрофессиональной и постоянной гражданской службы.

Итак, что такое гражданская служба? Имеющиеся в литературе варианты ответа на данный вопрос не производят положительного впечатления.

Так, Ю.Н. Старилов, автор обстоятельного и интересного учебника «Служебное право», считает, что «государственная служба РФ — это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных органов государственной власти РФ и субъектов РФ компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативных актах».

Аналогичное определение дает и А.Ф. Ноздрачев. В коллективном учебнике «Государственная служба (комплексный подход)» он пишет: «Под федеральной государственной службой имеется в виду профессиональная деятельность лиц, занимающих соответствующие должности в аппаратах федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, образуемым для решения государственных задач».

В этих определениях даны, собственно, два признака государственной службы. Во-первых, это профессиональная деятельность, а во-вторых, она осуществляется в государственных органах для решения государственных задач (выполнения компетенции этих органов).

Получается, что государственные служащие и есть те должностные лица, которые исполняют компетенцию государственных органов.

Но такое понимание явно расходится с законодательством о государственной службе. Начиная с определения, данного в Федеральном законе 1995 г. и повторенного в аналогичных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» при характеристике гражданской службы на ведущее место ставится не исполнение полномочий государственных органов (оно в определенной мере присуще гражданским служащим), а обеспечение данного исполнения политическими руководителями.

Во втором из них в ст. 3 говорится: «Государственная гражданская служба Российской Федерации — вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации».

В любом государственном органе аппарат (административная власть) находится в подчинении у политической власти. Он придается этой власти в качестве вспомогательной управленческой силы для содействия осуществлению ею полномочии данного государственного органа.

И, во-вторых, это определение указывает на содержание данной профессиональной деятельности, а именно она направлена на обеспечение исполнения полномочий федеральных и субъектов Федерации государственных органов.

Следует обратить внимание на то, что профессиональная деятельность гражданских служащих связана в своем большинстве не с прямым исполнением полномочий государственных органов, а лишь с обеспечением такого исполнения соответствующих полномочий.

Естественно, возникает вопрос: а кто же исполняет эти полномочия государственных органов? В свете вышесказанного ответ очевиден — политические руководители, находящиеся на «государственных должностях», или, как теперь говорят, «представители нанимателя».

Именно они являются основными носителями полномочий государственных органов. Гражданские служащие придаются политическим руководителям в помощь как раз для «обеспечения» всем необходимым при «исполнении» данных полномочий. Гражданская служба — это профессиональная, но вспомогательная (вторичная) деятельность в структуре государственных органов (табл. 2).

Следует, однако, подчеркнуть, что в составе государственных органов есть должности, на которых гражданские служащие непосредственно участвуют в исполнении полномочий этих органов.

Во-первых, это происходит во всех сферах государственного управления на высших (иногда и главных) должностях гражданской службы, где осуществляется совмещение политики и административной деятельности.

И, во-вторых, в ряде государственных органов, имеющих по преимуществу административный характер (например, в налоговой службе, в милиции, ГИБДД и др.).

Из сказанного очевидно, что государственная гражданская служба —  это профессиональная деятельность аппарата гражданских служащих по обеспечению исполнения и исполнению полномочий федеральных и региональных государственных органов. Это аппаратная деятельность в органах государственной власти.

Чем отличается гражданская служба от других видов управленческой деятельности? В литературе имеется несколько вариантов ответа на данный вопрос.

Если их обобщить, то можно указать следующие особенности гражданской службы.

Сервисность (от англ. service — обслуживание). Основное назначение гражданской службы, как уже говорилось, заключается в обеспечении (т.е. обслуживании) исполнения политическими должностными лицами полномочий государственных органов.

Однако  сервисный характер гражданской службы проявляется не только в том,что обслуживаются потребности политических руководителей, но и в том, что оказываются услуги населению — выдаются разного рода лицензии, сертификаты, разрешения, справки и т.д., а также изучаются его настроения и потребности.

Безличность. Гражданские служащие выполняют свою работу в соответствии с предписанными правилами, без произвола и предпочтений. Закон для них должен быть превыше всего.

Подготавливаемые ими проекты законов, постановлений, распоряжений, других нормативных актов приобретают юридическую силу только после принятия политическими органами или подписания политическими должностными лицами. А имена готовивших их фажданских служащих остаются обычно безвестными.

Субординационный характер. Любой аппарат гражданских служащих внутри государственного органа и отрасли строится на принципах субординации, т.е. соподчинения одних работников другим.

Например, в большинстве федеральных министерств низовой организационной единицей аппарата гражданских служащих является отдел. Все сотрудники отдела имеют, как правило, достаточно четко определенные служебные обязанности и права и несут по ним ответственность перед начальником отдела.

Последний, в свою очередь, несет ответственность за весь объем работы, выполняемой сотрудниками отдела, перед начальником департамента (управления), в состав которого входит данный отдел.

А начальник департамента (управления) ответствен за деятельность всех сотрудников департамента перед первым заместителем министра и заместителем министра, занимающими высшие государственные должности гражданской службы в данном министерстве.

Но в пределах государственной службы страны и субъекта Федерации гражданская служба имеет не субординационный, а координационный, т.е. сорасположительный, характер. Например, государственные службы трех ветвей власти страны, различных субъектов Федерации и т.д. имеют именно координационный характер. Они не соподчиняются друг другу.

Стабильность. Штат гражданских служащих в стране должен комплектоваться преимущественно на основе принципа пожизненного найма. Пока что у нас этого еще нет. Однако государственные должности гражданской службы призваны стать для гражданских служащих постоянным занятием по найму с перспективой регулярного служебного повышения.

Положение гражданских служащих не может зависеть от политической конъюнктуры, личных симпатий или антипатий политических руководителей, необоснованных аппаратных реорганизаций. Государство только тогда стабильно, компетентно и профессионально может выполнять свои функции для населения, когда располагает стабильным, компетентным и профессиональным корпусом гражданских служащих.

Проведенный анализ показывает, что гражданская служба — это деятельность государственного аппарата, отличающаяся от других видов управленческой деятельности единством четырех особенно стей: сервисностью, безличностью, субординационным характером и стабильностью. Значимость каждой из этих особенностей примерно одинакова, хотя на практике данного равновесия не всегда удается достигнуть.